Jurisdicciones funcionales, solapadas en competencia (JFSC): una solución liberal al conflicto catalán.
Tras la sentencia del «procés» (14/10/2019), que condena por sedición y otros delitos a nueve exaltos cargos de la Generalidad, Cataluña ha sufrido una semana de disturbios ocasionados por grupos violentos afines al independentismo. Los desórdenes se vienen repitiendo los fines de semana y todo nos hace pensar que la insurrección, convenientemente estimulada desde los poderes autonómicos, va a persistir en el tiempo.
Desde un punto de vista teorético, presenciamos la pugna entre el Estado español, que aspira a mantener el statu quo político y un «aspirante» a Estado catalán, que desea la soberanía. Los líderes políticos de ambas facciones alegan sendas justificaciones: unos, la legalidad constitucional vigente (art. 2:
«…indisoluble unidad de la Nación Española»); y otros, la legitimidad de realizar una consulta secesionista y, en su caso, alcanzar la independencia.
Según la filosofía liberal, la libertad política reside en el derecho de asociación política de una comunidad y su corolario es el derecho de disociación política; análogamente, el derecho al divorcio es el corolario del derecho a contraer matrimonio. Los Estados son entes iliberales: no reconocen legalmente el principio de disociación política. Además, el Estado es la última instancia decisora sobre un territorio dado donde monopoliza la violencia legal. Por ello, si la secesión política no es una opción constitucional, la única salida de una disputa soberanista es la violencia. La mayoría de secesiones políticas se ha producido violentamente, contándose pocas excepciones: Checoslovaquia se dividió pacíficamente, en 1993; el Principado de Liechtenstein admite constitucionalmente la secesión política de sus once municipios y los gobiernos de Canadá y Reino Unido han permitido referendos sobre la independencia de Quebec (1980, 1995) y Escocia (2015), respectivamente.
España no es una excepción a la norma y, hoy por hoy, cualquiera que sea el resultado del conflicto catalán, sólo puede quedar un vencedor y un vencido. Asumamos, a efectos dialécticos, que la población catalana tiene dividida su lealtad nacional al 50%. Si el Estado español mantiene el statu quo político, la mitad de la población catalana se verá privada de libertad política. La propuesta de recuperar las competencias (educación, cultura, etc.) para, a largo plazo, recuperar los «afectos perdidos» con España, no nos parece plausible. Cambiar la lealtad nacional puede ser tan difícil como cambiar la lealtad a nuestro equipo de fútbol. Por otro lado, si Cataluña se independiza, la otra mitad de catalanes, que desea seguir siendo español, también quedará privada de libertad política. ¿Existe alguna solución que pueda contentar a ambas partes?
El profesor Bruno Frey (2005) propone una innovación política que podría mitigar el problema: «Jurisdicciones Funcionales, Solapadas en Competencia» (JFSC). La idea consiste en modificar la organización del Estado para introducir modelos políticos e institucionales que imiten el funcionamiento del mercado. Hay un triple objetivo. Primero, dotar al ciudadano de más poder para influir en la oferta política. Segundo, reducir los costes –«salida» y «voz»– derivados de la insatisfacción de los individuos con su gobierno (Hirschman, 1978). Y tercero, introducir más competencia entre las diferentes administraciones públicas para que sus servicios se ajusten más a las preferencias de los votantes.
Definamos las características de las JFSC:
a) Jurisdicciones: las unidades políticas (regiones, provincias, municipios) son gobiernos con capacidad normativa, fiscal y coactiva para hacer cumplir sus mandatos.
b) Funcionales: la unidad política se extiende sobre un área donde realiza ciertas funciones; por ejemplo, en un municipio grande serían: orden público, tráfico, recogida de residuos, etc. Una entidad regional podría gestionar educación, sanidad, transportes, etc. Y una confesión podría ofrecer servicios religiosos, educativos y sociales en espacios aún mayores.
c) Solapadas: varias jurisdicciones pueden ofrecer sus servicios en un mismo territorio; por ejemplo, en una misma ciudad una persona necesitada puede pedir ayuda a la Cruz Roja (organización gubernamental), Cáritas (Iglesia católica), Ayuntamiento, Diputación o Comunidad Autónoma. Estas redundancias son habitualmente tachadas de «ineficientes», sin embargo, suponen beneficiosas alternativas para los consumidores.
d) Competencia: los individuos y las unidades políticas pueden elegir un gobierno al que adscribirse y poseen mecanismos de decisión vía iniciativas y referendos. Se reconoce, por tanto, el principio liberal de asociación y disociación política (Kukathas, 2019: 183).
En la actualidad, los ciudadanos tienen pocas alternativas y escasos medios para influir en sus gobiernos; y lo que es peor, la centralización política hace que la regla democrática de la mayoría deje insatisfechas a minorías importantes (millones de personas). ¿Sería posible aplicar la propuesta de Frey a Cataluña?
Se podría reconocer el principio de libertad política (asociación y disociación) al nivel institucional más bajo posible: el municipio. Se organiza un referendo de independencia «en» Cataluña donde se acata el resultado a nivel municipal; tras la consulta, el territorio es un mosaico de municipios catalanes y españoles, cada uno sujeto a las leyes de sus respectivos Estados. La discontinuidad territorial de un Estado no le impide ejercer correctamente sus funciones. Hay muchos ejemplos de enclaves, incluidas las embajadas, que lo atestiguan. En este escenario sigue habiendo dos monopolios estatales, pero al reducir la escala, el número de ciudadanos satisfechos con su nacionalidad aumenta. Además, los costes de «salida» y «voz» se reducen. Quienes posean un fuerte sentimiento nacional (español o catalán) y, tras la consulta hayan quedado residiendo en un municipio «extranjero» tienen dos opciones:
a) Salida: trasladarse a un municipio próximo adscrito a su Estado preferido. Si el número de «salidas», en ambos sentidos, es significativo, se irán afianzando mayorías nacionales en cada municipio.
b) Voz: los que hayan quedado como «extranjeros» no se mudan, pero pueden influir (manifestarse, votar) en el resto para revertir el statu quo político, a saber, cambiar de adscripción nacional mediante futuros referendos; de esta forma se introduce la competencia política entre ambos Estados.
Una segunda innovación, compatible con la primera, permitiría contentar a todos: dejemos que cada individuo elija nacionalidad española o catalana. Sin ánimo de ser exhaustivo, veamos cómo se resolverían algunas cuestiones prácticas. Impuesto sobre la renta y seguridad social: cada empresario ingresa las cantidades en la jurisdicción elegida por cada trabajador (española o catalana) y consume sus servicios públicos (justicia, sanidad, educación, pensiones). Previamente, se reparten los activos (y pasivos) según criterios proporcionales (población, territorio) de tal forma que españoles y catalanes acuden a sus respectivos centros: juzgados, hospitales, colegios, comisarías, etc. Las autovías y carreteras pueden repartirse, privatizarse o mancomunarse, según convenga. Cada individuo quedaría sometido a las leyes de su propia jurisdicción y los conflictos que afecten a personas de distinta nacionalidad se dirimen mediante criterios que determinan, en cada caso, qué jurisdicción es la aplicable; por ejemplo, el criterio de territorialidad implicaría que la jurisdicción aplicable es aquella donde se hubiera producido el hecho en cuestión. Los pleitos a nivel internacional se solucionan de esta manera, reconociendo normas de derecho que han probado su eficacia.
Las ventajas, tanto para las personas como para las empresas, son evidentes porque la competencia jurisdiccional redunda en mejores servicios y menores impuestos. El obstáculo principal es que los políticos odian todo aquello que reduzca su poder, y aún en el caso de que las JFSC se implantaran, nada impediría que los competidores (Estados español y catalán) se cartelizaran para «armonizar» políticas en perjuicio de los contribuyentes, tal y como sucede con la Unión Europea.
La mayor incógnita es cómo las JFSC podrían llegar a materializarse. La propuesta de Bruno Frey otorga más poder a los ciudadanos y lo resta a los políticos, por tanto, no es de esperar que esta iniciativa provenga de los últimos; al contrario, los que se disputan un monopolio estatal lucharán a muerte hasta que sólo quede uno. En Cataluña, el deterioro de la convivencia es preocupante. La pretensión de sometimiento mutuo entre las partes, bajo la dialéctica del monopolio, sólo puede conducir a la descivilización. Por tanto, la solución más ética y respetuosa con los derechos del individuo es reconocer el principio liberal de asociación y secesión política al nivel más bajo posible: el municipio, como ente territorial, y el individuo, como genuino sujeto de derechos políticos.
José Hernández Cabrera
Bibliografía:
Frey, B. (2005). "Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions: Redrawing the Geographic Borders of Administration". European Journal of Law Reform, Vol. V No. 3⁄4, pp. 543-555.
Hirschman, A. (1978). "Exit, Voice, and the State". World Politics, Vol. 31, No. 1, pp. 90-107.
Kukathas, C. (2019). El archipiélago liberal. Barcelona: Deusto / Instituto Juan de Mariana / Value School.
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